"comprehendere scire est"

Divisor

Consejo Nacional para el Entendimiento Público de la Ciencia.

O processo de articulação entre C&T e políticas públicas na américa latina


Paulo Gomes Lima + Facultad De Educação ( Faed) Universidade Federal Da Grande Dourados, Brasil

Introdução

A primeira metade do século XX, especificamente a partir da segunda guerra mundial, tem sido caracterizada como o marco de esforços internacionais no amparo ao desenvolvimento da capacidade científica e tecnológica de países subdesenvolvidos. Tais esforços foram materializados através de organismos internacionais como a ONU (Organização das Nações Unidas) e ramificações em nível de programas e organismos afiliados, do FMI (Fundo Monetário Internacional), do BM (Banco Mundial), do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e da OEA (Organização dos Estados Americanos), dentre outros, destacando-se estes dois últimos, como subsidiadores da América Latina especificamente, além dos organismos já mencionados. Os países que se configuraram como grandes potências industrializadas, seus organismos oficiais e privados, também tiveram uma participação ativa nesse processo, fornecendo auxílio direto aos sistemas nacionais, no que tange a P&D (Pesquisa e Desenvolvimento), em forma de missões de assistência técnica, intercâmbios de pesquisadores e planos de bolsas de estudos para graduados e pós-graduados.
Toda esta trajetória de investimentos na América Latina, contribuiu para um significativo melhoramento de muitos centros de investigação científica, particularmente no caso das universidades, como lembra Amílcar Herrera (1995), entretanto, em muitos casos como investimentos pontuais. Mas, em sua totalidade, trata-se de um “completo fracasso” pelo desenvolvimento sofrível e quase nulo dos países desta região. Como se justificaria tal descompasso frente a tantos subsídios e iniciativas internacionais, estatais e privadas ?

Para entender o atraso científico e tecnológico na América LatinaUm dos fatores que dificulta o desenvolvimento de C&T na América Latina e países em desenvolvimento está em condicionar o conceito de relevância, não raras vezes, a interesses particulares e/ou partidários, quando não a justificativa de que o subdesenvolvimento é uma etapa anterior ao desenvolvimento dentro de uma lógica formal. Entretanto, a realidade histórica de muitas sociedades desenvolvidas mostra que a formulação de políticas públicas não requer necessariamente a passagem por uma etapa de subdesenvolvimento para a constituição de medidas concretas para este setor até se alcançar um padrão concretamente significativo rumo ao desenvolvimento. Nesse sentido, há que se repensar o modelo para C&T historicamente instituído, que procura justificar o quadro de estagnação para muitos países, em especial os da América Latina, buscando a superação das causas de seu atraso histórico. Vale destacar que não é raro constatar-se a presença de resoluções pontuais como supostas políticas de C&T, uma vez que não se distingue “política” de “planejamento”. Enquanto o planejamento preocupa-se em estabelecer medidas de aplicação e o alcance de metas, a política caracteriza-se como um processo por meio do qual os recursos escassos, são distribuídos pelas autoridades aos diversos setores sociais. Os recursos a serem distribuídos não são somente de ordem financeira, inclui-se neste grupo, todas as possibilidades para o desenvolvimento de determinado setor social como facilidades, prestígio, grau de relevância e poder, sendo que esse último é conferido pelas autoridades, constituídas pelos sistemas de poder. A esse respeito Schwartzman (1981, p.53) destaca que:
O processo político é muitas vezes descrito como um sistema de inputs e outputs. Os inputs constituem o que, em inglês, se denomina de politics: o processo pelo qual a sociedade escolhe suas autoridades e estabelece suas preferências sobre os diferentes cursos alternativos a serem seguidos. Os outputs, em inglês, recebem o nome de policy, que são as opções governamentais propriamente ditas. É significativo que a língua portuguesa atribua a ‘política’ o sentido de politics, mas não o de policy. Política científica é assim, um anglicismo, tradução de science policy, que muitas vezes é tomado equivocadamente como significando ‘planejamento’ ou ‘administração’ da atividade científica.

Na constituição de políticas de C&T para a América latina essa realidade é expressa pela utilização dos recursos escassos de forma técnica, balizada na justificativa de uma racionalidade econômica, muitas vezes não levando em conta os inputs e outputs do processo político como elementos catalizadores na formulação de políticas públicas com planificação e continuidade.
Observa-se que muitas são as tentativas de explicação para tal quadro e a partir de distintos pontos de vista. Por exemplo, dirigentes governamentais dizem que a causa do desenvolvimento sofrível da C&T na América Latina é justificada pela baixa destinação percentual ao setor, uma vez que os países da região são pobres, têm baixa renda per capita e, desta forma, não têm como modificar tal quadro a partir da realidade econômica de seu contexto. Herrera (1995, p.118), assinala que:
(...) ésta podría ser una explicación razonable para algunos paises de la región, no és ciertamente para otros. Esto se ve claramente se consideramos que la Argentina y Venezuela dedican a I+D el 0,2% del PBN, mientras que, por ejemplo, la Unión Soviética, Japón e Israel, con ingresos per cápita del mismo orden de magnitud que esos dos paises, destinan a ciencia y tecnología entre el 1% (Israel) y el 2,2% (Unión Soviética) del PBN. Podría agregar-se también que China, con un ingreso per capita muy inferior al de cualquiera de los paises mencionados, invierte alredor del 1,5% de su PBN en ciencia y tecnología.

Há no bojo deste tipo de argumentação, portanto, intenções lacunares que justificam tais destinações de verbas para C&T, como se terá a oportunidade de analisar. A esta situação acrescenta-se o fato de que os sistemas de P&D dos países da América Latina estão desconectados com os interesses e problemas da sociedade a que se relacionam, diferenciando-se dos países desenvolvidos que promovem esta integração. Visto entenderem que o progresso científico está relacionado com os objetivos nacionais e, portanto, deve estabelecer conexão com todos os setores produtivos, investem mais em pesquisa aplicada e de desenvolvimento que na básica, o que não ocorre no caso dos países da América Latina e nos seus subsistemas científico-tecnológicos. Desta forma, estes países vêem-se intrinsecamente conectados aos sistemas científicos das grandes potências, por possuírem apenas escassos centros de pesquisa básica e dependência de fundos advindos daquelas . Há um descompasso entre os fatores determinantes do atraso científico e tecnológico dos países da América Latina, considerados pelos países desenvolvidos, e a concepção de ajuda internacional. Para as grandes potências econômicas e algumas organizações internacionais, dentre os fatores responsáveis por este contexto, destacam-se os seguintes: a) culturais, b) relacionados com o sistema de produção, e c) institucionais; sendo sobre esta base que elaboram os programas de apoio aos países desenvolvidos. No caso da América Latina, Herrera (1995, p.119-123) contesta, justificando ponto por ponto:
  • Não se pode considerar o fator cultural como quesito determinante do atraso científico e tecnológico dos países da América Latina, balizado na herança cultural indígena, pois tais países são produtos da conquista, colonização e imigração européia, e portanto, suas lideranças são incorporadoras da cultura européia;
  • O sistema de produção, embora regido, muitas vezes por “sociedades tradicionais”, não são resistentes a implementações e incorporações de culturas tecnológicas. Ao contrário, estas são consideradas imprescindíveis ao sistema de produção. As suas resistências orientam-se por outra direção, como se verá mais adiante;
  • As dificuldades institucionais (ineficiência organizacional), não podem ser contadas como fatores determinantes, uma vez que todos os países, em maior ou menos proporção as desenvolvem; a não ser na medida em que reflitam tendências ou interesses sociais.
O atraso do desenvolvimento da C&T nos países da América Latina, centra-se muito além de uma simples carência, da ordem como analisou-se. Trata-se de uma conseqüência de sua estrutura econômica e social, constituída historicamente e que orienta a política científica de acordo com alguns determinantes . Desta maneira, enquanto não houver uma transformação nesta estrutura, o quadro tenderá a permanecer o mesmo; isto é, condicionado por determinantes de uma política científica explícita e dirigido por uma política científica implícita que, embora em si não sejam necessariamente divergentes ou antagônicas, podem apresentar certo tipo de contradições no que se refere ao “projeto nacional”, fato que se expressa claramente em muitos países subdesenvolvidos da América Latina. O projeto ou plano nacional é definido como:
(...) el conjunto de objetivos, el modelo de país, al que aspiran los sectores sociales que tienen, directa o indirectamente, el control económico y político de la comunidad. Lo más importante de esta definición es que se refiere a un conjunto de objetivos concretos y, sobre todo, concebidos por una elite dirigente con poder apto para articularlos e implementarlos. No se trata do que se denomina vagamente ‘aspiraciones nacionales’ o ‘ideal nacional’, y que se supone representa el ideal de sociedad a transformarse en proyecto nacional cuando es asumido por el sector de la sociedad que ejerce realmente el poder y tiene por lo tanto capacidad para implementarlo. (Herrera, 1995, p. 126)

Os projetos nacionais dos países da América Latina, em sua maioria, surgem após o período colonial. Época em que estes países são inseridos no cenário internacional, como economias agroexportadoras dependentes e importadoras de produtos manufaturados vindos dos grandes pólos industriais de então. Tais projetos têm como suporte a aliança entre as oligarquias latifundiárias, exportadores e importadores (que de forma direta ou indireta controlam o poder político e econômico da região) e os centros internacionais do poder. Desta forma, os projetos nacionais balizados na exploração de matérias primas por empresas estrangeiras e uma industrialização primária, que não consegue produzir muitos bens básicos de consumo, quase não tem demanda por ciência e tecnologia regional, a não ser em casos de serviços “extremamente” prioritários como as áreas de medicina, engenharia, capacitação profissional, dentre outras. Esta tipologia de projeto nacional, entretanto, sofreria algumas mudanças ativadas pela situação internacional no início do século XX. A partir daí inicia-se um processo de industrialização, que alcança maior avanço entre a grande depressão econômica e o final da segunda guerra mundial, registrando-se como notório a ascensão e expansão da classe média ao poder político. A construção e implementação de um novo projeto nacional centrado na industrialização requer, necessariamente a inserção de profundas mudanças na estrutura econômica, social e política destes países considerando, dentre outras:

  1. uma distribuição radical de renda em favor das classes populares, criando um verdadeiro mercado de massas;
  2. mudança da agricultura, com a supressão do latifúndio e a introdução de métodos modernos de produção;
  3. a ruptura de dependência externa, com o respectivo abandono de papel de produtores de matérias primas ou de bens manufaturados, que não interessam ou não convém aos países desenvolvidos produzirem; e
  4. a completa reestruturação do Estado, conferindo-lhe força e autoridade no processo de nacionalização e controle dos elementos estratégicos do desenvolvimento.

Estas mudanças de fato não ocorreram. A principal razão destacada por Herrera (1995, p.128), é que isto requereria uma aliança entre a classe média ascendente e as classes populares, com a conseqüente participação política dessas no poder político. Temerosa de um possível desencadeamento de problemas sociais que fugissem ao seu controle, a classe média opta por introduzir as mudanças possíveis, segundo seu ideário, e compartilhar o poder com as antigas classes dominantes.

Perspectiva ideológica do atraso em C&T na América LatinaAs contradições descritas na seção anterior, como visto, afetam a estrutura implícita do projetos nacionais, uma vez que, apresentam elementos lacunares, patamarizados em interesses de grupos específicos que detém o poder político e econômico. A partir deste (des)acordo, as mudanças introduzidas no projetos nacionais tiveram inicialmente pouquíssima demanda por P&D na América Latina e o processo de industrialização deu-se rudimentarmente por produtos fáceis de produzir e pela importação em bloco de tecnologia. Desta forma, a ênfase no desenvolvimento de C&T nos países latinoamericanos dá-se mais por meio da produção de produtos com know-how estrangeiro do que pela produção científica e tecnológica propriamente dita. A este respeito Costa (2003, p.193) acrescenta:
A ciência nos países periféricos também realiza um outro papel com uma nova qualidade: crescentemente tem-se tornado um instrumento de submissão aos interesses dos países centrais. É justamente pela ação estatal, com sua orientação definida por políticas científicas implícitas, que o que se passa com o setor de C&T local legitima esta nova forma de intervenção e legitimação do poder das economias centrais. Os países desenvolvidos buscam especificamente preservar e ampliar seu controle e superioridade tecnológica. A intervenção do Estado periférico no processo econômico através de tratados internacionais de importação de tecnologias e de liberação de barreiras comerciais usualmente contrapõe-se às medidas internas setoriais definidas nas políticas científicas oficiais. (...) ao contrário do que ocorre nas economias capitalistas centrais, o setor de C&T dos países periféricos não logra desempenhar um papel relevante no desenvolvimento das forças produtivas, já que o dinamismo de sua economia é gerado a partir de pautas, demandas e pesquisa científica e tecnológica constituídas externamente.

A demanda do mercado internacional na primeira metade do século XX, requeria a produção e exportação de bens cada vez mais complexos, estimuladas pela competitividade do capital, abrindo possibilidades de estruturação e crescimento das economias internas dos países subdesenvolvidos através do processo de industrialização. Entretanto, a deflagrada incapacidade dos sistemas em P&D dos países latino-americanos, e ainda a utilização inapropriada de tecnologias importadas desembocam numa produtividade industrial relativa e insignificante ocasionando a substituição de seus produtos por outros de melhor qualidade e custo no mercado internacional. Essa deflagração ocasionada pelas importações de tecnologias estrangeiras atreladas a crença de que o desenvolvimento científico e tecnológico dos países em desenvolvimento acompanharia “o ritmo natural” do crescimento econômico de cada país, respeitando-se as suas etapas próprias (isto é, do subdesenvolvimento para o desenvolvimento) era orientada pelo vetor discursivo dos países capitalistas centrais, que acentuando a incapacidade dos países em desenvolvimento no setor destacado, introduzia seus produtos e assistência especializada como instrumentos imprescindíveis para o crescimento econômico daqueles. A ironia aqui expressada não se refere a impossibilidade de crescimento econômico a partir de importação de tecnologias, mas quanto a criação de uma tradição de modelos de dependência associado a discursos ideológicos, uma vez que em si, a importação de tecnologias não caracteriza a dependência tecnológica,pois todos os países centrais importam tecnologia e beneficiam-se de especializações recíprocas , como demonstra o caso japonês, a importação de tecnologia pode ser um importante instrumento de aprendizado e emancipação tecnológica, desde que articulada a um investimento local em P&D. Neste sentido, o que distingue os países centrais dos periféricos é que naqueles a relação gastos internos em P&D/importação de tecnologia é muito superior à vigente nos últimos. Comparando, por exemplo, o Japão – um pais desenvolvido freqüentemente apontado como grande importador de tecnologia – com o Brasil – um dos países periféricos que mais têm investido em ciência e tecnologia – nota-se que a relação gastos internos/importação é seis no primeiro e dois no segundo. Outro ponto de destaque neste sentido é que na“(...) medida em que as condições econômicas e sociais do país em desenvolvimento diferem das economias industrializadas, crescem as possibilidades de a tecnologia desenvolvida no centro ser pouco apropriada às características nacionais.”(Guimarães; Araújo & Erber, 1985, p.25) Vale destacar também que nem sempre o produto de uma tecnologia importada, desenvolvido em determinado país, passa a ser propriedade, dado que através de muitos contratos estipula-se que todos os melhoramentos e aperfeiçoamentos desenvolvidos pelo importador são de propriedade do licenciador. Dito de outra maneira, há uma destituição técnica e legal quanto aos produtos da tecnologia importada.
O setor agropecuário, base da economia de muitos países da América latina, foi afetado por sua baixa produtividade (devido ao atraso tecnológico), além de aumento do consumo interno de alimentos motivado pelo crescimento da população e diminuição do preço relativo das exportações, necessitando de maior produção para compensar a balança comercial. De forma pontuada, dois fatores básicos se destacam na explicação do atraso da política científica e tecnológica da América Latina: a) a concepção equivocada da ciência, como luxo cultural dos países desenvolvidos pelas classes, nas primeiras fases do processo de modificação dos projetos nacionais e b) a preocupação na manutenção do sistema hegemônico do poder político, afastando quaisquer elementos de mudanças que alterem o equilíbrio de sua manutenção.
Considerações FinaisO desdobramento histórico da política científica e tecnológica da América Latina, de forma geral, apresenta uma cadeia linear na lógica de inovação, uma vez que tem por princípio, quase que exclusivamente, a universidade e os institutos de pesquisa como os responsáveis pela qualidade e expansão do potencial científico, desta forma C&T, P&D acabam configurando-se como teor acadêmico e, por conseqüência apresentando índices não muito significativos nesses setores. Comparando a sociedade desenvolvida e a sociedade periférica, Costa (2003, p.209) destaca alguns critérios de qualidade e de relevância que influenciam as políticas de ciência e tecnologia (PCT), dentre os quais:

  1. o julgamento da excelência, numa sociedade desenvolvida é muito importante, mas submetido a um critério anterior, sutil, de relevância social. Numa sociedade periférica, ao contrário, ele ocorre em função de um critério de qualidade basicamente científico, quer dizer , não determinado, em última instância pela relevância social;
  2. o processo de priorização de áreas de pesquisa, nos países subdesenvolvidos, decorre dos mesmos critérios de qualidade dos países centrais, convertidos em referencial científico, ou seja, na falta de um critério endógeno, adota-se um parâmetro exógeno;
  3. como critério científico, esse julgamento da qualidade leva, no fim da cadeia, a uma alocação de recursos diferenciada pelas diversas áreas do conhecimento e, dentro de determinadas sub-áreas, por projetos específicos e grupos consolidados. Isso parece esclarecer melhor por que nos países desenvolvidos, a excelência seja considerada tão importante;
  4. (...) ao serem seguidos os critérios de qualidade (excelência) das pesquisas internacionais, a definição de prioridades e a PCT implementadas (...) atendem indiretamente, a critérios de relevância das sociedades avançadas.

A reversão do quadro será possível quando o Plano de governo e prioridades sociais contemplarem a C&T não somente como objeto da universidade, mas assunto de interesse do crescimento da nação. Neste sentido, ações concretas por meio de projetos de extensão seriam os melhores encaminhamentos para possibilitar a participação e inclusão ativas da sociedade às bases científicas e tecnológicas disponíveis.
Fuentes.
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